Présentation générale > Impartialité du juge des référés
Le juge des référés est-il soluble dans l’impartialité objective ?
Plan
Intro
Un litige entre un citoyen et un service administratif peut être l’occasion de plusieurs saisines du juge administratif dont quelques demandes en référé. Par exemple, un recours en annulation est assorti d’un référé suspension, une action en responsabilité est précédée d’une demande d’expertise laquelle est accompagnée d’une demande de provision.
La question se pose alors de savoir si un même juge peut impartialement statuer sur chacun de ces recours, qu’il agisse en tant que juge de référés successifs, de juge unique ou participe à la formation collégiale qui statuera in fine sur le fond du droit. L’on sait en effet avec la Cour européenne des droits de l’homme que le fait que le même magistrat ait déjà pris des mesures – notamment conservatoires s’agissant de référés – pourrait constituer en soi une justification objective des craintes d’une partie quant à l'impartialité de ce juge. Or, en matière d’impartialité du juge, même les apparences peuvent revêtir de l'importance, il y va de la confiance que dans une société démocratique les tribunaux se doivent d'inspirer au justiciable ainsi que l’explique la Cour :
- CEDH, 24 mai 1989, affaire H… c. Danemark, série A no 154, § 48
- CEDH, 25 juillet 2000, affaire T… et autres c. Saint-Marin, requêtes nos 24954/94, 24971/94 et 24972/94
- CEDH, 9 novembre 2006, affaire Sacilor Lormines c. France, Requête n° 65411/01, §60
Cette exigence influe sur la composition de la formation de jugement. Sans doute les dispositions de l’article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne sont-elles pas applicables aux juges du référé qui, sans préjudicier au principal, ne prononce que des mesures provisoires. Le Conseil d’État l’a expressément jugé pour :
- un référé expertise : C.E. 11 mars 1996, S.C.I. du domaine des Figuières, n°161112
- pour un référé provision : C.E. 21 février 2003, département de la Seine-Maritime, n°230872, étant aussitôt précisé par la Haute Assemblée que cette mise à l’écart du dit article vaut dès lors que la provision a un caractère provisoire et que le juge du fond saisi du principal statue seul sur le fond du litige
Il s’en suit que le juge d’un premier référé peut, en principe, statuer sur un deuxième référé sans en méconnaître les dispositions.
Celles-ci ne s’opposent pas d’avantage au jugement par le juge du référé de la tierce opposition formée contre son ordonnance :
- C.E. 10 décembre 2004, société R…, n°270267
L’article 6§1 retrouve toute sa vigueur lorsqu’il s’agit de la composition de la formation de jugement qui statue sur le fond du droit ; alors cet article s’oppose à ce que le juge qui a préalablement statué sur une demande en référé y participe :
- CAA Nancy, 27 janvier 2005, Mme R…, n°00NC01107
Ainsi, le principe d’impartialité objective s’oppose t’il à ce qu’un juge se prononce sur une question à laquelle il a déjà donné une réponse dans une ordonnance de référé. Dire si, à l’occasion d’une ordonnance, il a effectivement pris position sur le litige ou sur l’une de ses questions posées oblige à procéder à l’analyse de l’office du juge des référés. Cette analyse vise à déterminer, au cas par cas, dans quelle mesure cet office peut amener l’une des parties à regarder le juge comme ayant préjuger des suites que pourrait connaître son ordonnance de référé. Si un tel regard est possible le juge doit se déporter.
Il convient alors de distinguer deux cas de figures:
- Dans le premier, l’ordonnance initiale a nécessairement statué sur le droit qui sera examiné ultérieurement
- Dans le second, l’office même du juge de référé ne lui imposait pas de prendre parti, cependant pour des raisons de politique jurisprudentielle ou de pédagogie il a été au-delà de ce qu’exigeait son office
1° Le juge du référé connaît nécessairement du fond
Les procédures de référés qui, par elle mêmes obligent le juge à trancher des questions de droit qui resurgiront dans les contentieux ultérieurs sont rares ; il est cependant quelques cas où le juge du référé doit, pour trancher le litige qui lui est soumis, statuer sur des questions qui en principe ne devraient relever que du juge du fond.
Ainsi du référé communication audiovisuel organisé par l’article L.553-1 du code de justice administrative lequel rappelle que ce référé obéit aux règles de l’article 42-10 de la loi du 30 septembre 1986 qu’il cite expressément. Cette procédure est confiée au président de la section du contentieux du Conseil d'État auquel il appartient de constater les manquements allégués dans la demande du président du Conseil supérieur de l’audiovisuel et donc de prononcer sur la réalité de ces manquements :
- C.E. 13 décembre 2004, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel, n°274757
- C.E. 19 juillet 2006, président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, n°l294663
La procédure du référé provision au sens des art. R.541-1 à R.541-6 cja illustre de manière plus précise encore l’intercommutativité de l’analyse nécessaire au référé et au fond du droit. Le juge qui accorde une provision, doit nécessairement, pour trancher le litige qui lui est soumis, donner une réponse sur l’existence de l’obligation invoquée. Il s’en suit que l’auteur de l’ordonnance ne peut pas siéger comme juge du fond :
- C.A.A. Paris, 6 février 2007, société Swisslog France, n°04pa03147
Il doit encore se déporter lorsque, suite à un référé provision pour lequel il a examiné la validité d’un titre dont se prévalait une partie pour occuper le domaine public il est saisi d’un référé expulsion et qu’il lui faut, sur cette demande d’expulsion, statuer à nouveau sur ce titre :
- C.E. 7 décembre 2006, Mme S…, n°294218
Si le juge doit renoncer à juger des affaires ultérieures au référé provision qu’il aurait ainsi « préjugé » il doit également refuser les référés provisions qui impliqueraient qu’il tranche une question à laquelle il a déjà donné une réponse dans une précédente ordonnance. L’exemple résulte de la succession d’une demande d’expertise et d’une demande provision.
Le juge du référé expertise qui a fixé le montant des honoraires de l’expert et a désigné par la même ordonnance de taxation prévue aux art. R. 621-11 et R. 761-4 la partie devant en supporter la charge ne peut pas ultérieurement statué comme juge du référé provision demandé par l’expert qui n’a pas obtenu le paiement spontané de ses honoraires ; en effet, il lui faudrait alors nécessairement examiner le caractère non sérieusement contestable de la créance invoquée par l’expert c'est-à-dire prendre position sur le montant des frais et honoraires et sur la détermination de la partie débitrice qu’il avait lui-même ordonné :
- CAA Versailles, 30 mai 2006, maison de retraite intercommunale « La Seigneurie », n°05VE01721
Le juge du référé précontractuel ne peut être le juge du référé tendant à la suspension du marché dont il a apprécié les modalité de passation :
- 3 février 2010, communauté de comunes de l'Arc mosellan, n°330237
2° Le juge du référé s’abstient de prendre position sur le fond
S’agissant des autres types de demande en référés la seule circonstance qu’un magistrat y a statué n’est pas, par elle-même, de nature à faire obstacle à ce qu’il se prononce sur les successivités. Encore faut-il être attentif à ce qu’il n’apparaisse pas qu’allant au-delà de ce qu’implique nécessairement cet office, il aurait préjugé l’issue du litige.
Ce principe et sa réserve ont été vérifiés pour le référé suspension. Le juge de la suspension peut en principe, siéger au principal :
- C.E. Avis, 12 mai 2004, commune de Rogerville, n°265184 (lequel est l’avis de principe)
- C.E. 2 novembre 2005, société Dolibam, n°269348
- C.E. 5 mai 2010, comité pour la sauvegardedu domainde la Coudoulière, n°304059
Il peut aussi se prononcer sur une nouvelle demande de suspension de la même décision :
- C.E. 2 novembre 2005, M. et Mme F…, n°279660
Ce même juge peut encore statuer sur une deuxième demande en référé émanant du même requérant et tendant à la suspension d’une décision ultérieure survenue dans le même litige :
- C.E. 18 février 2005, M. T…, n°268952
Le lecteur attentif de cet arrêt n°268952 observera que le rédacteur n’y a pas repris la formule habituelle faisant réserve du cas où le juge aurait, dans sa première ordonnance, outrepassé sa mission ; il ne semble cependant pas possible de déduire de ce silence que, dans ce cas de figure, cette circonstance ne s’opposerait pas à l’affectation des demandes postérieures au juge du premier référé.
Le magistrat qui a ordonné une expertise de l’art. R.532-1 cja peut, sous la même réserve, siéger en tant que juge du principal sur le litige en vue duquel l’expertise lui avait été demandée :
- CAA Nancy, 24 février 2005, Mme R…, n° 00NC01107
Les mêmes principes valent pour le référé de l’art. L.554-1 cja qui est l’une des procédures spécifiquement établies dans le cadre du contrôle de légalité confié aux préfets par l’article 72 modifié de la Constitution française du 4 octobre 1958 :
- CAA Versailles, 11 septembre 2007, société Otus, n°07VE00346- 07VE00347
3° L’appréciation du moment où le juge du référé déborde de son office
Pour déterminer le moment où le juge du référé est allé au-delà de ce qu’implique nécessairement son office le juge du second degré examine si du sens de l’ordonnance ou de ses motifs il peut déduire que le premier juge avait préjugé l'issue du litige consécutif et qui a donné lieu au jugement frappé d’appel :
- CAA Marseille, 2avril 2007, commune d’Ajaccio, n°05MA01362
Le juge supérieur est donc attentif au contenu de l’ordonnance et à ses termes mêmes :
- CAA Nantes, 10 novembre 2005, La Poste c/ M.F…, n°°04NT01203
La jurisprudence semble faire la même analyse qu’il s’agisse du référé suspension de L.521-1 cja ou du référé liberté (art. L.521-2 cja) ; un exemple en matière de référé liberté :
- CAA Bordeaux, 27 février 2007, M. B…, n°04BX02073
Le juge qui s’est borné à constater que la condition de l’urgence (l’un des piliers de plusieurs référés) n’est pas satisfaite et a rejeté pour ce motif la demande de référé ne peut évidemment pas être réputé avoir préjugé du fond du droit :
- CAA Bordeaux, 24 octobre 2006, S.A.S. G & B SUD, n°03BX01528
- CAA Nantes, 28 avril 2006, M. T…, n°04NT00655
L’appréciation de son impartialité est plus délicate lorsque le juge a, dans son ordonnance, apprécié la valeur des moyens de légalité invoqués à l’encontre de l’acte administratif querellé. Cette manière de dire est fréquente en référé suspension dont le second pilier est le doute sérieux que créent les moyens de la requête sur la légalité de l’acte dont la suspension est recherchée.
- Lorsque le juge se borne à relever l’absence de moyens de nature à faire naître un doute sérieux pour motiver le rejet de la demande de suspension il reste dans les limites de l’épure :
- CAA Versailles, 11 septembre 2007, société OTUS, n°07VE00346, 07VE00347
- CAA Paris, 28 mars 2006, Mme T…, n° 05PA02257
- CAA Douai, 6 juillet 2004, Commune de Rogerville, n°01DA01099.
Encore faut-il qu’il cantonne sa rédaction à l’emploi de la formule type :
- C.E. 14 mars 2001, Mme A…, n° 230268
- Par contre, lorsqu’il prononce la suspension de l’acte administratif querellé il est tenu de motiver son ordonnance et d’indiquer quel moyen paraît, en l’état de l’instruction, de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de l’acte en cause. Ce disant, pour s’acquitter exactement de sa tache juridictionnelle il lui suffit d’indiquer simplement le moyen (les moyens lorsqu’il statue en matière d’urbanisme, art.L.600-4-1 code de l’urb.) qu’il retient comme générant un doute sans plus d’explications.
Au-delà, la jurisprudence révèle deux situations dans les quelles le juge de la suspension est regardé comme ayant clairement exprimé l’appréciation qu’il porte sur la légalité des actes administratifs querellés :
- lorsqu’il a détaillé les motifs de la suspension :
- CAA Marseille, 5 février 2007, SNC SOGEDAME, n° 03MA00406
- et lorsqu’il a enjoint à l’autorité administrative de procéder dans un court délai et sous astreinte en cas de retard à un nouvel examen de la demande qui est à l’origine de l’acte suspendu :
- CAA Versailles, 16 novembre 2007, fédération nationale des activités du déchet et de l'environnement, n° 06VE00994-06VE01200
Quelques arrêts considèrent que cette cause de doute sur la composition adéquate de la formation de jugement est renforcée si, de surcroît, le juge du référé se trouve être le rapporteur du fond.