- Référés administratifs -

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Le référé liberté

(art.L.521-2 cja)
Plan :
  1. présentation de la requête
  2. contenu de la requête : l'urgence ; une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale
  3. l'instruction de la requête
  4. l'audience
  5. l'ordonnance de référé

Par cette procédure d'urgence le législateur a entendu accorder une protection juridictionnelle particulière aux libertés fondamentales.
Le juge des référés peut enjoindre à l’administration d’agir dans un sens qu’il détermine afin d’éviter qu’une atteinte grave et manifestement illégale soit portée à une liberté fondamentale par une personne de droit public. Ces trois conditions doivent être cumulativement réunies pour que le juge des référés soit utilement saisi :
- C.E. 8 février 2001, G., n°229948
- C.E. 3 mai 2005, confédération française des travailleurs chrétiens, n°279999
Il appartient donc au requérant d'expliquer en quoi l’administration aurait, en ce qui le concerne, méconnu de façon grave et manifestement illégale une liberté fondamentale :
- C.E. 19 avril 2002, H., n°245377

Cette procédure peut être peu compatible avec l'existence de régimes particuliers créés par le législateur pour contester un acte administratif déterminé. Tel est le cas, en principe, des recours dirigés contre les arrêtés préfectoraux ordonnant la reconduite à la frontière d'un étranger. Toutefois l'incompatibilité n'est pas absolue. Pour un exemple où la mise à exécution de l’arrêté de reconduite à la frontière, alors qu’il entre dans le champ des prévisions du 1° de l’article 25 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 maintenant codifié, est manifestement illégale :
- C.E. 21 novembre 2001, M. Z..., n°238214
C.E. 21 février 2005, M. Abderrahman N…, n°277520

Tel est le cas encore en matière de mesures prises par le trésorier en vue du recouvrement d’un impôt :
- C.E. 13 juin 2007, M. S..., n°306252

La présentation de la requête

Elle est peu formaliste :


Le contenu de la requête

Le requérant doit établir quatre points : l’urgence ; l’atteinte à une liberté fondamentale ; la gravité de cette atteinte ; son caractère manifestement illégal.

L’urgence

L’article L. 521-2 du code de justice administrative implique l’intervention du juge des référés dans des délais particulièrement brefs : l’urgence est donc une condition essentielle du référé liberté (comme de quelques autres référés, au demeurant !)
- C.E. 26 mars 2001, Association Radio « 2 couleurs », n°231736
- C.E. 16 juin 2003, Mme H.-K., n°253290

L'urgence dans le référé liberté fondamentale est reconnue lorsqu'une mesure nécessaire à la sauvegarde de cette liberté fondamentale doit être prise dans les quarante huit heures :
- C.E. 28 février 2003, commune de Pertuis, n°254411
- C.E. 16 juin 2003, Mme H.-K., n°253290
- C.E. 9 mars 2007, M.G... et section française de l’Observatoire international des prisons, n°302182

Il appartient au requérant d’établir l’urgence (art.R.522-1, al.1°):

A défaut, le référé est rejeté :
- C.E. 10 novembre 2004, M. Yusuf B… et Mlle Anne-Marie R…, n°273847

Le juge du référé liberté fondamentale n'a pas défini de cas pour lesquels la condition de l'urgence serait présumée satisfaite, même si une telle présomption existe dans le référé suspension :
- C.E. 23 janvier 2004, M. K..., n°257106 (Refus de renouvellement de titre de séjour : en principe et sous réserve de circonstances particulières, le refus de délivrance d’un visa d’entrée sur le territoire français ne fait pas apparaître une situation d’urgence :
- C.E. 12 février 2007, Mme X..., n°301352)

La condition d’urgence posée par l’art.L.521-2 cja s’apprécie objectivement et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce ; le juge prend en compte, non seulement l’atteinte portée de manière suffisamment grave et immédiate à la situation de la personne qui est visée par l’exécution de la mesure en cause, mais également les considérations d’intérêt général qui servent de fondement à cette mesure.
Au nombre de ces intérêts la jurisprudence a notamment retenu : Mais le requérant peut jeter dans la balance ses intérêts propres, notamment économiques :
Par exemple : Les conséquences de l'attitude du requérant :

Concours de la force publique en vue de l’exécution d’une décision de justice :
La condition d'urgence n’est pas nécessairement satisfaite du seul fait que le préfet ait refusé au propriétaire le concours de la force publique pour assurer l'exécution d'une décision juridictionnelle d'expulsion d'occupants d'un immeuble :
- C.E. 25 octobre 2002, Mme Hélène X...,249568
Mais l’urgence est reconnue lorsque l'immeuble en cause dépourvu d'occupants réguliers, les propriétaires sont privés de la possibilité de louer ces locaux pour un usage conforme à leur destination et les locataires empêcher  de  disposer des appartements qu'ils ont loués :
- C.E. 29 mars 2002, sci Stephaur, n°43338

Un tel refus peut constituer une atteinte à une liberté fondamentale.
Mais l'illégalité de ce refus n'est pas toujours manifeste.

L’atteinte à une liberté fondamentale

Le juge des référés se place, pour apprécier l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, à la date à laquelle il se prononce :
- C.E. 8 juin 2005, commune de Houilles, n°281084

Sur cette notion le juge administratif s'interdit de prononcer par principe ; il n'a pas défini de règle générale. Il n'a pas établi de liste de décisons ou de matières pour lesquelles le juge excluerait que, par principe, un acte administratif, puisse porter atteinte à une liberté fondamentale :
- C.E. 28 février 2001, M. Robert C…, n°229163
- C.E. 4 octobre 2004, société Mona Lisa Investissements et autres, n°264310
Sans doute la jurisprudence offre-t-elle des exemples de décisions qui ne peuvent "par elles même" porter une atteinte grave à une liberté fondamentale ; dans ce cas le juge réserve la possibilité de circonstances ou de nécessités particulières.

Le requérant doit se prévaloir d’une qualité pour justifier subir, directement et personnellement, l'atteinte à la liberté fondamentale dont il se prévaut :
- C.E. 17 avril 2002, M. M..., n° 245283

Cette atteinte peut résulter d'une méconnaissance du droit ou d'une méconnaissance des faits. Ainsi, lorsque la réalité des faits qui ont justifié la fermeture d’un établissement n'est pas établie l’autorité administrative porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l’industrie :
- C.E. 16 août 2004, ministre de l'intérieur, n° 271148

Une page est dédiée à la présentation de la notion de liberté fondamentale au sens des dispositions de l'art.L.521-2 cja.

la gravité de cette atteinte

Tout est affaire d’espèces ! Mais le juge apprécie cette gravité de façon subjective ; il s’agit de la gravité de l’atteinte aux intérêts du requérant.
La condition de gravité de l’atteinte portée à la liberté de vivre avec sa famille doit être regardée comme remplie dans le cas où la mesure contestée peut faire l’objet d’une exécution d’office par l’autorité administrative, n’est pas susceptible de recours suspensif devant le juge de l’excès de pouvoir, et fait directement obstacle à la poursuite de la vie en commun des membres d’une famille :
- C.E. 5 mars 2002, F., n°243725

Tel est le cas d'une mesure d'expulsion du territoire français, susceptible d'une exécution d'office, s'opposant au retour en France de la personne qui en fait l'objet, et prononcée à l'encontre d'un ressortissant étranger qui justifie qu'il mène une vie familiale en France :
- C.E. 30 octobre 2001, ministre de l'intérieur c/ Mme Nabiha X..., n°238211
- C.E. 5 mars 2002, X…, n°243725

La circonstance que le juge de l'excès de pouvoir ait annulé l'OQTF, ni l'exécution effective de l'éloignement de l'étranger après qu’il ait saisi le tribunal administratif d’un référé liberté ne privent cette procédure de son objet :
- C.E. 10 avril 2009, ministre de l'intérieur, n°326863

Le juge des référés recherche un rapport direct entre l'illégalité relevée à l'encontre de l'autorité administrative et la gravité de ses effets au regard de l'exercice de la liberté fondamentale en cause :
- C.E. 12 novembre 2001, Commune de Montreuil-Bellay, 239840

Pour apprécier le degré de gravité de cette atteinte il prend en compte les limitations de portée générale qui peuvent avoir été introduites par le législateur. Par exemple : l’illégalité manifeste de cette atteinte
Seule l’illégalité revêtant un caractère manifeste justifie la mise en oeuvre de la procédure de protection particulière instituée par l’article L. 521-2 cja :
- C.E. 9 décembre 2004, commune de Béziers, n°274852

La charge de la preuve de l'illégalité manifeste pèse sur le requérant. Il doit mettre le juge des référés en mesure d’apprécier si l’atteinte qui est portée à son droit est manifestement illégale, par tous moyens utiles et notamment en répliquant aux affirmations de l’administration qui en défense présente une argumentation détaillée :
- C.E. 11 aout 2005, M. M…, n°283462

Par ex. en matière de police la condition d’illégalité manifeste est regardée comme remplie (classiquement) lorsque l’atteinte est manifestement disproportionnée aux buts en vue desquels la mesure en cause a été prise :
- C.E. 30 octobre 2001, ministre de l’intérieur c/ T., n°238211

Exemples d'absence d'illégalité manifeste :

Détenus : eu égard tant à la stricte réglementation par le code de procédure pénale, et notamment par son article D. 417, des conditions dans lesquelles les détenus peuvent être autorisés à téléphoner, que des contraintes inhérentes à la sécurité dans les établissements pénitentiaires, l'administration ne commet aucune illégalité grave et manifeste en retirant son téléphone cellulaire à un détenu : C.E. 2 mai 2003, M. Germain G. , n° 255597

Refus de concours de la force publique : en invoquant le risque de troubles à l'ordre public qui résulterait de l'expulsion de plusieurs familles comportant de nombreux enfants en bas âge, pour lesquelles il n'y a pas de solution de relogement, le préfet, dès lors que ce motif n’est pas manifestement erroné, n’entache pas son refus de concours de la force publique d'une illégalité grave et manifeste :
- C.E. 17 juillet 2003, Société de réalisation et de rénovation immobilière (SRRI) , n° 258506
ce nonobstant le péril et l'insalubrité irrémédiable de l'immeuble :
- C.E. 29 octobre 2003, société RESIMMO, n°259361
Pour un autre exemple où la bonne volonté de l’occupant sans titre et l’absence de projet précis pour le réemploi de son bien se conjuguent pour que le refus du concours de la force publique ne constitue point une atteinte grave à la liberté du propriétaire de disposer de son bien :
- C.E. 10 mars 2004, société SEMSAMAR, n°264914
Par ailleurs la condition de l'urgence n'est pas toujours satisfaite.


L’instruction de la requête

L’instruction d’une demande de référé liberté comporte une phase d’instruction écrite.

Toutefois, le juge peut, sans instruction (et donc sans audience), rejeter la demande en application des pouvoirs qu'il tient de l'article L.522-3 cja :
- C.E. 18 octobre 2002, M. Guilhem X..., n°249678

L’audience

La phase d'instruction, s'il y a eu lieu, est suivie d’une audience publique.

Lors de cette audience, il est loisible aux parties d’invoquer tout moyen de droit ou de fait :
- C.E. 20 janvier 2005, commune de Saint-Cyprien, n°276475

Il peut être important pour les parties d'y être présentes ou représentée : c'est le lieu d'achèvement du débat contradictoire, étant pécisé que le juge des référés, se prononce en l'état des productions des parties et des éléments recueillis au cours de l'audience publique ; il n’a pas le pouvoir d’ordonner des expertises :
- C.E. 25 avril 2002, société Saria Industries, n°245414

Pour plus de détail, voir ce qui est dit de l'audience à propos du référé suspension

L’ordonnance de référé

Ce qu'elle ne peut pas être : avant dire droit ! Le juge du référé liberté ne peut pas poser question préjudicielle. Le cas échéant, il lui appartient d'interpréter provisoirement les dispositions qui dans le contentieux de l'excès de pouvoir justifierait une question préjudicielle :
- C.E. 18 octobre 2006, Mme D..., n°298101

Le juge de l’art.L.521-2 cja peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale. Il est toutefois cantonné par l’art. L. 511-1 de ce code aux mesures provisoires ; il ne peut ni prononcer l’annulation d’une décision administrative, ni ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution par l’autorité administrative d’un jugement annulant pour défaut de base légale une telle décision : C.E. 10 novembre 2004, M. Yusuf B… et Mlle Anne-Marie R…, n°273847

Le caractère provisoire se déduit de l’objet et des effets des mesures en cause, en particulier de leur caractère réversible. Il est ainsi possible d'enjoindre à un établissment public de remettre un syndicat en possession d'un local le temps que soient réexaminés ses droits à en bénéficier :
- C.E. 31 mai 2007, syndicat CFDT INTERCO 28, n°98293

Le juge peut dépasser cette limitation lorsque aucune mesure à carctère provisoire n’est susceptible de sauvegarder l’exercice effectif de la liberté fondamentale à laquelle il est porté atteinte :
- C.E. 31 mai 2007, syndicat CFDT INTERCO 28, n°98293

Le juge du référé liberté peut prononcer la suspension d'un acte administratif ; cette suspension peut ne viser qu'une partie de cet acte :
- C.E. 26 novembre 2004, commune de Wingles, n°274226

Les suites de l'ordonnance :

La critique de l'ordonnance



La demande de modification

La portée des mesures ordonnées peut être ultérieurement modifiée au vu d’un élément nouveau conformément à l’article L. 521-4 cja.

L'appel

L’ordonnance prononçant sur une demande de référé-liberté peut faire l’objet d’un appel devant le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat : art.L.521-3, 2° al. cja , R.523-3 cja.

Le délai d'appel est fixé à 15 jours par le second al. de l'article L. 523-1 du code de justice administrative. Il s'agit d'un délai franc :
- C.E. 23 mai 2001, M. B., n°232498

Il en est autrement lorsque le juge des référés a rejeté la demande par une ordonnance de tri (art.L.522-3 cja); le C.E. est alors saisi comme juge de cassation :
- C.E. 28 février 2001, M. C..., n°229163
- C.E. 26 mai 2006, société du yacht club international de Marina Baie Des Anges (SYCIM), n°293501

Le maire est recevable à se pourvoir au nom de la commune sans autorisation du conseil municipal :
- C.E. 18 janvier 2001, commune de Venelles, n°229247

Idem, le président d’un conseil général peut se pourvoir au nom du département sans avoir à en demander l’autorisation au conseil général :
- C.E. 29 avril 2004, département du Var, n°266902

Les appels formés contre les ordonnances du juge des référés du tribunal administratif ne peuvent tendre qu'à l'annulation ou à la réformation du dispositif de l'ordonnance attaquée. Aussi, quels que soient les motifs retenus par le premier juge, l'appel dirigé contre une ordonnance qui, par son dispositif, fait intégralement droit aux conclusions de la demande qu'avait présentée l'appelant en première instance, n'est pas recevable De même, le défendeur en premier ressort n'est pas recevable à interjeter appel d'une ordonnance dans la mesure où elle a rejeté les conclusions du demandeur :
- C.E. Ordonnance du 26 mai 2006, société du yacht club international de Marina Baie Des Anges (SYCIM), n°293501



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