- Référés administratifs -

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Définition

Les référés administratifs sont les procédures permettant au requérant d’obtenir du juge administratif, rapidement, au terme d’une instruction adaptée à l’urgence et avant qu’il soit statué au fond, une décision conservatoire et provisoire.

S’il a été longtemps possible de critiquer l'incapacité du juge administratif à prendre en compte l’urgence, nonobstant quelques timides audaces, les référés issus de la loi n°2000-597 du 30 juin 2000 et du décret pris pour son application le 22 novembre 2000 sous le n°2000-1115 le dotent d’outils aujourd'hui efficaces.

Les référés sont au nombre des procédures d'urgence décrites dans le code de la justice administrative. Cependant des dispositions législatives, autres que celles ainsi codifiées, organisent devant le juge administratif diverses procédures de référés.

Selon la matière et la procédure suivie le requérant peut notamment obtenir du juge des référés administratifs :

Cette liste révèle un ensemble varié de procédures, les unes concernent toutes les matières, les autres sont cantonnées à une matière particulière (le référé précontractuel des art.L.551-1 et L.551-2 cja.) Certaines sont soumises à la condition de l'urgence (les trois référés des art.L.521-1, L.521-2 et L.521-3 cja), les autres y échapent.

Certains référés ne sont recevables que lorsque le juge du fond est saisi : ex. le référé suspension de l'art.L.521-1 cja.
D'autres sont recevables alors même que le juge du fond n'aurait pas encore été saisi et ne le sera peut-être jamais : ex. le référé provision de l'art.R.541-1 cja où le référé liberté de l'art.L521-2 cja.
Un au moins est irrecevable dès lors que le juge du fond est déjà saisi : le référé instruction de l'art.R.532-1 cja :
- C.E. 30 septembre 1998, association 3M France, n°199166 (Encore que ...!)

Chacun de ces référés est présenté dans les pages suivantes ; leur liste en est dressée ci-après. Il est vivement recommandé, auparavent, de consulter le status des informations disponibles sur ces pages consacrées aux référés administratifs.

Le choix d'une procédure de référé

Il appartient au requérant de déterminer quelle procédure de référé il entend voir mise en œuvre. A cet égard la nécessité de l’urgence n’est pas le critère pertinent ; il est erroné de penser que saisir le juge de l’art.L.521-2 permettra d’obtenir satisfaction plus rapidement : le juge du référé suspension peut rendre une ordonnance dans le délai de 48 heures, voire moins ; le juge du référé liberté peut, sans sanction, dépasser cette durée.
Le juge du référé suspension peut adresser des injonctions à l’administration, le juge du référé liberté peut suspendre les effets d’un acte administratif.

Aussi le choix du référé répond à une stratégie qui prend en compte la nature de l’acte litigieux, les moyens invoquables : chaque référé répond à une situation ; les conditions d'applications de l'artL.521-1 cja différent de celles de l'art.L.521-2 cja ; les pouvoirs du juge, nonobstant ce qui vient d'être dit ne sont pas excactement les mêmes notamment en matière d'injonctions :
- C.E. 28 mars 2008, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, n°314368

Le juge du référé liberté ne peut être utilement saisi que si l’acte en cause porte une atteinte grave à une liberté fondamentale et qu'une mesure nécessaire à la sauvegarde de cette liberté fondamentale doive être prise dans les quarante huit heures :
- C.E. 28 février 2003, commune de Pertuis, n°254411
A défaut d’une telle atteinte et d'une telle nécessité il convient de former un référé sur le fondement de l’art.L.521-1 cja :
- C.E. 27 juin 2002, centre hospitalier général de Troyes, n°248076
Sur un exemple de critère discriminant entre R.521-1 et R.521-2 :
- C.E. 20 décembre 2005, M. M…, n°288253

Le juge du référé précontractuel a des pouvoirs plus étendu que le juge du référé suspension, mais ne réagit qu’en cas de méconnaissance des obligations de transparence et de concurrence qui pésent sur l'administration contractante. Cependant les deux régimes peuvent être simultanément invoqués contre un acte détachable du contrat ; mais il y faut deux requêtes :
- CE. 29 juillet 2002, ville de Nice, n°243686, concl.in BJCP n°25, nov.2002

Au demeurant chacun de ces référés a son propre régime procédural ; chacun est instruit, jugé et, susceptible de recours selon des règles propres. Le juge en déduit que plusieurs demandes ne peuvent, à peine d'irrecevabilité, être présentées simultanément dans une même requête. Cf ci-dessous le sort des conclusions multi-référés.

Procédure de référé et procédure de reconduite à la frontière :
Les articles L. 511-2 à L. 511-5 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile organisent une procédure particulière de contestation de la légalité d’un arrêté décidant la reconduite à la frontière d’un étranger ; cette procédure prévoit que pendant le délai de recours ouvert à l’encontre de cette décision puis jusqu’à ce que le tribunal ait statué, aucune exécution ne peut avoir lieu ; si l’appel est dépourvu de caractère suspensif il peut en être est autrement (art. R. 811-14 et R. 811-17 cja) à la demande du requérant.

Ce régime détermine l’ensemble des règles de procédures contentieuses régissant la contestation devant la juridiction administrative d’un arrêté préfectoral décidant la reconduite à la frontière d’un étranger. Par suite, un arrêté de reconduite à la frontière n’est, en principe, pas justiciable des procédures de référé instituées par le livre V du code de justice administrative. La jurisprudence réserve cependnat le cas où les mesures par lesquelles il est procédé à l’exécution de cet arrêté comportent des effets qui, en raison de changements dans les circonstances de droit ou de fait depuis l’intervention de cet arrêté, excèdent le cadre qu’implique normalement sa mise à exécution :
- C.E. 21 février 2005, M. A..., n°277520
- C.E. 21 septembre 2007, Mme N..., n°309532

Le juge des référés peut également être saisi de la décision fixant le pays de renvoi dans le cas où les mesures par lesquelles il est procédé à l’exécution de l'arrêté fixant le pays de renvoi comportent des effets qui, en raison de changements dans les circonstances de droit ou de fait depuis l’intervention de cet arrêté, excèdent le cadre qu’implique normalement sa mise à exécution ; ainsi le juge du référé liberté peut-il suspendre (les conditions de fond étant satisfaite !) l’exécution d’un arrêté fixant le pays de renvoi :
- C.E. 14 janvier 2005, Mme Luzeyido B…, n°276123

Le juge compétent

La compétence est celle du juge des référés, au sens de l'art.L.511-1 cja.

En principe, en première instance, ce doit être le juge du tribunal administratif territorialement compétent. Toutefois lorsque le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence recherchée, ressortit à la compétence directe du Conseil d'Etat, le juge des référés du Conseil d'Etat doit être saisi en premier et dernier ressort :
- C.E. 21 mars 2001, Syndicat de lutte pénitentiaire de l'union régionale Antille-Guyane, n°231087

Les conclusions de la requête en référé

Les conclusions à fin de référés doivent être expresses et précises :

D’une manière générale le juge des référés ne prend que des mesures provisoires : art.L.511-1 cja. Il résulte d’ailleurs de ce même article qu’il n’est pas saisi du principal. Il s’en suit que des conclusions autres que celles prévues par les dispositions législatives propres à chaque référé sont irrecevables, par exemple le juge des référés n’a pas de pouvoir d’annulation :
- C.E. 22 février 2001, M., n°230408

D’une manière générale le juge des référés ne peut pas ordonner des mesures qui auraient un effet équivalent à l’exécution du jugement au fond, lequel reste à intervenir à la date de l’ordonnance de référé.

Il est inutile de formuler dans une même requête une pluralité de conclusions tendant à l’exercice simultané de plusieurs référés. Les procédures en référés ne sont pas cumulables dans une même requête :
- C.E. 8 octobre 2001, S. C., n°233638 (référé suspension/référé mesures utiles)
- C.E. 16 mars 2001, Ministre de l'intérieur, n°231335 (cassation/appel)
- C.E. 28 février 2001, P. et L., n°230112-230520 (référé suspension/référé liberté)
- C.E. 6 mars 2002, Société des Pétroles Shell, n° 241534 (référé liberté/référé mesures utiles)
- C.E. 29 juillet 2002,ville de Nice, n°243686 (référé suspension/référé contractuel)
- C.E. 8 décembre 2004, M. A..., , n°274877 (référé suspension/référé provision)
- C.E. 17 mars 2008, M. N..., n°306461 (référé mesure utile/référé provision)

Dans la pratique, le juge administratif saisi de requêtes s’appuyant sur plusieurs fondements avait tendance, initialement, à rechercher quelle était la demande principale et à ne répondre qu’à celle-ci :
- C.E. 29 juillet 2002, ville de Nice, n°243686
La jurisprudence du Conseil d'Etat est maintenant plus sévère qui déclare irrecevables des conclusions multi-référés :
- C.E. 9 avril 2004, syndicat national force ouvrière des personnels de préfecture, n° 258376
Cet arrêt réserve le cas où l'une des demandes est expressément présentée à titre principal : dans ce cas le juge répond aux conclusions principale et oppose une irrecevabilité aux conclusions subsidiaires.

Des conclusions à fin d'annulation présentées dans le cadre d'une instance en référé sont irrecevables :
- C.E.12 juin 2002, communes de Fauillet, Montpouillan et Sainte-Marthe, n°246618

Par ailleurs aucune disposition n’interdit aux parties de revenir devant le juge des référés sur un autre fondement ou avec des moyens ou des faits nouveaux. Au contraire les art.L.521-4 et L.522-1 , 2°al. cja organisent la procédure permettant au juge des référés de modifier ou de mettre fin aux mesures qu'il aurait ordonnées.

De quelques causes de rejet (compétence et recevabilité)

La répartition des compétences au sein de l'ordre administratif

Le juge des référés du Conseil d'Etat est compétent, en premier et dernier ressort, lorsque le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prescrire, ressortit lui-même à la compétence directe du Conseil d'Etat :
- C.E. 21 mars 2001, Syndicat Lutte Penitentiaire de l'Union Regionale Antilles-Guyane , n°231087
- C.E. 18 janvier 2006, M. E…, n°289074

Le juge des référés et la dévolution des compétences entre les deux ordres de juridictions

Le juge administratif ne peut être utilement saisi d'une demande tendant à la mise en œuvre de l’une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d’urgence qu’il lui est demandé de prescrire n’échappe pas de façon manifeste à la compétence de la juridiction administrative :
- C.E. 20 janvier 2005, commune de Saint-Cyprien, n°276475
- C.E. 6 mai 2005, M. H..., n°280214
C.E. 24 mars 2006, M. G…, n° 291588

La demande de référé doit se rattacher à un litige relevant de la compétence du juge administratif ; à défaut elle est portée devant un juge des référés lui-même incompétent :
- C.E. 31 mai 2006, office du tourisme de Luchon, n°287501

Il est donc à peine besoin de préciser que le juge des référés incompétamment saisi rejettera la demande, que son incompétence soit :

Nota bene : l'ac@démie de gymnopédie juridique propose quelques pages tendant à éclairer les modes de dévolution des compétences entre les deux ordres de juridictions.

De quelques irrecevabilités

Est irrecevable la requête :

L'irrecevabilité du recours tendant à l'annulation de l'acte n'entraine pas l'irrecevabilité du recours en suspension. Dans ce cas celui-ci est non fondé :
- C.E. 11 mai 2001, commune de Loches, n°231802
- C.E. 10 décembre 2004, ministre de la défense, n°263072

Le juge du référé doit même soulever d'office l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation dès qu’elle ressort des pièces de son dossier et qu’elle n'est pas susceptible d'être couverte en cours d'instance :
- C.E. 16 février 2004, M. Joseph S…, n°258505

L'intervention

Une intervention, aussi bien en demande qu’en défense, n’est recevable au titre d’une procédure de suspension de l’acte d’une commune qui constitue un prolongement de l’instance en annulation qu’à la condition que son auteur soit également intervenu dans le cadre de l’instance principale :
- C.E. 17 mai 2006, commune de Wissous, n°293110

Un intervenant au soutien de la requête n'est pas recevable à présenter des conclusions autres que celles de la demande :
- C.E. 3 janvier 2003, Mlle B. et autres, n°253045

L'audience

Le juge des référés peut statuer sans tenir audience.L'ac@démie de gymnopédie juridique propose une page présentant les différentes figures de décisions juridictionnelles au regard de l'éventualité de la tenue de l'audience

Lorsqu'il tient audience celle ci est particulièrement importante; Cf. les commentaires de l'audience du référé suspension.


Juge des référés et principe d'impartialité du juge

En savoir plus

Le Sénat propose sur son site (http://www.senat.fr/) une étude des référés dans les pays européens, l'attention étant appelée sur sa date (1998).





Cette page est proposée par l'ac@démie de gymnopédie juridique.

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